Président philosophe à défaut d’être philosophe président, la carrière du jeune Emmanuel Macron fascine les éditorialistes. On s’interroge sur sa formation, ses relations intellectuelles, et surtout sur ses états de service dans la banque et la fonction publique. A contrario, on peut s’intéresser à la politique, au « moment Macron » dans l’évolution de l’État français, de l’exercice du pouvoir et, partant, de la démocratie française. Ce à quoi nous invite Pierre Birnbaum dans un court et dense essai qui tranche avec le tout-venant journalistique. Sociologue du politique, il prend du recul.
Pierre Birnbaum, Où va l’État ? Essai sur les nouvelles élites du pouvoir. Seuil, 150 p., 18 €
Inspiré par Raymond Aron à qui il dédie son ouvrage, Pierre Birnbaum a introduit dans la sociologie politique française une conception historique de l’État. Auteur d’ouvrages considérés aujourd’hui comme des classiques (La logique de l’État, 1982), il distingue les États en tant qu’institutions différenciées, produits d’une histoire particulière, et selon des logiques plus ou moins centralisatrices. Ainsi, l’État français, fortement différencié, s’est affirmé à travers les siècles comme un « État fort » à l’écart des intérêts particuliers et protecteur des citoyens, tandis que d’autres États moins institutionnalisés sont dits « faibles » car tournés vers une logique de marché, par exemple dans le monde anglo-saxon. Cela avait inspiré des études de référence sur l’élite au pouvoir en France (notamment Les sommets de l’État, 1977 ; Les élites socialistes au pouvoir, 1985), études qui lui servent de repères pour ce livre.
À entendre les commentaires politiques sur le « président des riches » ou le nouveau président qui déclare ne pas être de la « noblesse d’État », Birnbaum se demande si nous n’assistons pas à un « affaiblissement » : « Qu’en est-il réellement de cette impression d’un délitement croissant, d’un effacement, d’un retrait de la puissance publique ? Comment s’en assurer, en prendre la mesure ? Faut-il corroborer les discours des prophètes souverainistes qui tirent l’alarme et invitent au renfermement sur le pré carré avant qu’il ne soit trop tard ? » Outre qu’il se refuse à résumer un homme politique par un épisode de sa vie (le « banquier Macron »), il réexamine les indicateurs de la force de l’État étudiés quarante ans plus tôt, pour dresser son diagnostic en se référant à la riche production empirique et théorique de ces dernières années, notamment en matière de sociologie administrative. Il constate aussitôt plusieurs éléments contradictoires.
D’abord, une nouvelle circulation de l’élite politique entre public, privé et public. Emmanuel Macron en est peut-être lui-même le meilleur exemple : « Un haut fonctionnaire qui devient banquier pour retourner au service de l’État est une quasi-nouveauté. » Cela témoigne-t-il d’une avancée des intérêts privés (« les sorciers du fric », dit Jean-Luc Mélenchon) à la tête de l’État ? Ou bien n’est-ce pas « l’indice d’une circulation inédite entre public et privé, d’un rapprochement qui, sans bousculer l’accès purement méritocratique dans la fonction publique et l’autonomie des rôles, uniformiserait les valeurs, les langages, les modes d’action » ? Il note que le nouveau président s’entoure « presque uniquement » de hauts fonctionnaires formés à l’ENA comme lui. Beaucoup sont passés également par de grandes écoles de commerce françaises – surtout HEC – ou américaines. Cette évolution inédite des grands corps date des années 1980, et s’est fortement accentuée sous la présidence Sarkozy. Elle indique une nouvelle « porosité » des frontières entre public et privé. Une vérification statistique des circuits de formation des hauts responsables de l’État (membres du gouvernement et des cabinets, directeurs d’administration centrale, membres du Conseil d’État, administrateurs civils, etc.) confirme l’ampleur de ce va-et-vient, particulièrement pour les inspecteurs des finances.
Pourtant, ce stage dans le privé, « pantouflages » compris, n’est que temporaire. Ces trente dernières années, seuls 8 % des énarques ont durablement quitté l’État. Nous assistons plutôt à l’introduction dans la haute fonction publique de techniques de management issues du monde de l’entreprise (gestion par résultat, évaluation des performances, concurrence privé/public, autonomie partielle de gestion, etc.) intégrées aux mécanismes de prise d’une décision et de sa mise en œuvre. Le Premier ministre Lionel Jospin avait été l’un des premiers à encourager cette méthode en 2001 pour élaborer sa loi de finances selon les préceptes du New Public Management inspiré par le libéralisme économique anglo-saxon. Cela étant, la logique reste, jusqu’à aujourd’hui, celle de l’État : « Les grands cabinets qui mettent en œuvre ces réformes, nous dit Pierre Birnbaum, demeurent subordonnés aux hauts fonctionnaires qui sont à la manœuvre en préservant l’omnipotence, même diffuse, de l’État. » La conversion politique des élites au libéralisme financier ne met pas « l’État fort à la française » à « la seule remorque du monde des affaires ». Cette subtile démonstration, qui va à l’encontre « de ce que l’on avance souvent », établit comment ces hauts fonctionnaires « acclimatent la logique politico-administrative » à ce nouveau management. « L’État résiste aux nouveaux savoirs gestionnaires importés. […] Ainsi, le ‟souci de soi de l’État” se révèle à travers l’adoption de profondes réformes qui favorisent son efficacité, renforcent au bout du compte sa légitimité sans remettre en question sa logique ».
Pierre Birnbaum © Emmanuelle Marchadour
Dès lors, une autre question se pose : ces réformes favorisent-elles une plus grande proximité avec la société ? Il semble que non. Bien au contraire, les multiples transformations des administrations territoriales ont renforcé les pouvoirs des préfets qui sont devenus les « vrais patrons de l’État local », et la centralisation nationale prédomine : « Fidèle à une logique jacobine, malgré ces mesures décentralisatrices, il [l’État] continue à ‟gouverner à distance”. Il n’a rien cédé de son pouvoir normatif, de sa compétence générale dans plusieurs domaines. De plus, ce sont fréquemment des énarques demeurés fonctionnaires de l’État qui mettent en œuvre, à l’échelle régionale, les décisions des conseils régionaux en matière de politique publique. » Cette tendance est renforcée par l’affaiblissement des liens traditionnels entre la population et ses représentants. Birnbaum souligne la montée « surprenante » des élus issus du monde des affaires. Très minoritaires depuis la guerre, ils représentaient « un peu plus de 46 % des députés sous Sarkozy, 41 % sous François Hollande et, de manière assez spectaculaire, 51 % sous Emmanuel Macron. » Les 308 députés LRM, « si souvent proches du monde économique et fréquemment éloignés de tout engagement associatif et syndical », sont peu implantés dans leurs circonscriptions. Ils adhèrent à un parti-mouvement sans racines locales. Cet amenuisement du lien entre l’État et la société entretient les discours démagogiques contre « le pouvoir des oligarques », discours que critique avec vigueur Pierre Birnbaum. Il n’exclut pas non plus le retour de la corruption au plus haut niveau, telle que l’a montré l’affaire Claude Guéant, « la plus sérieuse ».
Ce livre nous éclaire donc sur un double phénomène qui imprime son caractère particulier au « moment Macron » : un renforcement de l’État jacobin autour de hauts fonctionnaires formés aux méthodes de gestion du privé, et un détachement de la représentation nationale avec des élus de plus en plus « coupés du pays réel ». L’État français « reste largement fidèle à sa propre logique historique ». Que devient alors la démocratie ? Cette distance rénovée est inquiétante. Elle stimule les imaginaires populistes et va dans le sens d’un rejet général de « la classe politique ». La machine Macron s’adapte à sa politique libérale, relativise les relais sociaux, conforte le pouvoir central sur son Aventin, mais où nous conduit-elle ?
